Conclusiones del XVII Symposium Nacional de Vías y Obras de la Administración Local (Vyodeal), 4º Congreso Nacional de Carreteras Locales

Sevilla, 28 de marzo de 2003.-

Quisiera comenzar con tres agradecimientos: En primer lugar al Comité Técnico compuesto por unas 15 personas y que hemos mantenido media decena de reuniones para definir el congreso. El buen criterio científico profesional y su capacidad de acceder a un buen conjunto de profesionales han sido claves para la definición del contenido del Symposium y para atraer a los excelentes ponentes con los que hemos contado.

Por tanto creo que en una gran medida, la relevancia de las conclusiones de este XVII Vyodeal han sido la selección de la temática y eso como he dicho ha sido posible por el trabajo de las personas que han compuesto el Comité.

En segundo lugar a la propia Asociación Española de la Carretera y al Diputación Provincial de Sevilla porque nos dieron total libertad para el diseño del Symposium y porque pusieron a nuestra disposición los medios necesarios para atraer a ponentes relevantes en las temáticas consideradas pertinentes.

En tercer lugar a los coordinadores de cada una de las sesiones porque habéis facilitado la definición de las conclusiones de cada sesión.

SESIÓN I
La primera sesión del XVII Symposium Nacional de Vías y Obras de Administración Local se dedicó a establecer las bases conceptuales del desarrollo local (o del desarrollo endógeno) y del papel de las carreteras en dicho desarrollo.

En dicha sesión se puso de manifiesto la pertinencia y conveniencia, en tiempo de globalización, de realizar una respuesta desde la óptica del desarrollo local y endógeno, potenciando y poniendo en valor las especificidades de cada territorio y comunidad.

El desarrollo endógeno tiene su base en el territorio y en sus recursos. Los recursos naturales, humanos, culturales, institucionales y del conocimiento y los infraestructurales. Es decir la utilización del potencial de desarrollo de cada lugar de la forma más eficiente.

No basta con tener y utilizar productivamente los recursos locales. Es necesario que su utilización a largo plazo permita el funcionamiento del rendimiento creciente del trabajo.

Para ello, hay cuatro procesos que permiten que el crecimiento económico sea duradero. Ellos son: La organización flexible del sistema productivo, la difusión de las innovaciones y el conocimiento, la flexibilidad de las instituciones y el desarrollo urbano y de las infraestructuras.

Las políticas de desarrollo local inciden precisamente sobre el buen funcionamiento de estos procesos. Por lo tanto, el desarrollo urbano y de las infraestructuras, incluyendo las que afectan a las localidades pequeñas y medianas, son un factor estratégico para el funcionamiento de los rendimientos crecientes y, por lo tanto, para el desarrollo económico y social del territorio.

Permítame que me refiera al potencial endógeno de Andalucía al que auguro un venturoso futuro. Ayer y antes de ayer en el Esparragal y en Villa Luisa hemos vivido, en dos momentos entrañables un poco de la cultura de esta tierra y hemos experimentado, por lo menos a mí me pareció, el inmenso potencial endógeno de esta cultura y de esta tierra. No me cabe la menor duda de que pronto vamos a ver esta tierra en posiciones de desarrollo más avanzadas que las que ocupa ahora.

En dicha sesión también se puso de manifiesto la relevancia del territorio específico de los pequeños núcleos de población destacándose que en el conjunto de España el 40% de la red de carreteras, es una red local y que dicha red es la red capilar que llega a todo el territorio, estando el 60% de los núcleos de población sobre carreteras provinciales o municipales.

La temática de la accesibilidad y las comunicaciones para el desarrollo local fue planteada desde la óptica de superar la visión de las carreteras como objetivo final, indicándose que una buena red de carreteras locales no es suficiente para el desarrollo, sino que es necesario evolucionar hacia dos conceptos de servicio:

- La accesibilidad física, acorde con las características de las personas concretas que habitan un territorio.
- La nueva accesibilidad a la información a través de procedimientos de teleinformación.

Se enfatizó en que ambas accesibilidades, son instrumentos claves para el desarrollo endógeno y se recalcó que deben tener como objetivo llegar a ser universales y sostenibles.

Se concluyó que es imprescindible concretar los objetivos de accesibilidad sobre las especificidades de los distintos tipos de territorio y población (en especial la envejecida), y que dichas accesibilidades en los lugares menos poblados y desarrollados tengan características similares a las que existen en los lugares más urbanos.

Por último, se puso de manifiesto la similitud entre los enfoques de desarrollo endógeno y de desarrollo sostenible sobre las bases de integrar sociedad, economía y naturaleza y de pensar global y actuar local.

Se subrayó el papel de las Agendas 21 locales, como instrumento para la toma de decisiones en los municipios considerando la vitalidad económica, la integración social y el respeto al medio ambiente, mediante la elaboración de una auditoria ambiental con participación ciudadana, teniendo en cuenta como fin último la sostenibilidad.

En este foro de la Agenda 21 es donde se va a llevar a cabo la formulación de políticas territoriales públicas y el control de las actividades, públicas y privadas, que teniendo en cuenta los factores humanos, ambientales, sociales y económicos, tiendan progresivamente a cohesionar el territorio.

Políticos y técnicos de la Administración Local, cada uno en el marco de su responsabilidad, deben ser parte activa de estos foros desde los que se vislumbran nuevos canales de financiación y nuevas formas de expresión para las carreteras, hilvanando la realidad territorial en confluencia con los factores ambientales de amplio espectro.

Las mayores exigencias técnicas que la Agenda 21 va a solicitar a nuestras carreteras locales se concretaron en una mejora de la seguridad, una reducción de los niveles de ruido y contaminación, una reducción de la ocupación de suelo y una mejora de su integración ambiental.

SESIÓN II
En la sesión segunda, dedicada a las competencias, el marco legal y la financiación de las carreteras locales, se llama la atención de que las competencias de las Diputaciones Provinciales en materia de carreteras en el marco de una pluralidad de CCAA pluriprovinciales (uniprovinciales, insulares, etc.) no están definidas con precisión.

Se pone énfasis en la necesidad de profundizar en los criterios para racionalizar los tipos de carreteras que dependen de cada institución (CCAA, Diputación y Municipios), en la necesidad de una normativa técnica específica para este tipo de carreteras y en la necesidad de profundizar en la normativa de procedimiento para el proyecto, construcción y mantenimiento de dichas carreteras que han ido concretando las leyes de carreteras de las CCAA

Por último, el conjunto de los representantes políticos, llaman la atención sobre la necesidad de duplicar la financiación de las Diputaciones para las carreteras locales si se desea que exista un programa constante de mantenimiento adecuada de dicha red y que se puedan establecer unas condiciones de accesibilidad en los ámbitos rurales similares a las que existen en ámbitos urbanos.

En relación a la financiación de este tipo de carreteras se constató que el problema no puede enfocarse exclusivamente desde la densidad de tráfico ya que la inmensa mayoría de estas vías son las únicas que conectan entre sí o con las vías principales muchos de los pequeños núcleos de población.

Para enfocar la financiación de dicha red, se sugieren los criterios siguientes:

1.- La red provincial debe considerarse un bien social que cumple dos funciones:
a) Canal a través del cual se accede a servicios fundamentales: educación, sanidad, servicios sociales etc.
b) Instrumento para evitar el despoblamiento de amplias zonas.

2.- Debe tener consideración de servicio local supramunicipal

3.- Deben suprimirse los topes de inversión que tienen tanto los fondos FEDER como los del MAP.

4.- Se debe crear un fondo de cooperación intercomarcal en el interior de cada región entre cada Comunidad Autónoma y las correspondientes Diputaciones.

5.- Participación en los impuestos que genera el transporte en España.

También se debe poder acceder de una manera clara a fondos (europeos, nacional etc.) específicos que vayan dirigidos al desarrollo regional, al desarrollo sostenible y a la protección del patrimonio cultural y natural.

Fuera de la Segunda Sesión, en la última sesión, se representaron los criterios para la realización de un catálogo provincial de carreteras, su aplicación en la provincia de Sevilla (Documento Vyodeal 17). Se presentaron distintos tipos de clasificación de la red de carreteras (primaria y secundaria, principal y complementaria de áreas urbanas y su periferia y del resto del territorio etc.)

Y se constata una cierta contradicción entre la necesidad de clasificación para su administración por parte de las distintas administraciones frente a su utilización por los usuarios que no entienden de quién es responsable cada carretera.

SESIÓN III
En la tercera sesión dedicada al papel de las carreteras locales en la ordenación del territorio, se ha llamado la atención de dicha relación desde dos perspectivas: la primera desde su papel en el sistema global de accesibilidad; y la segunda desde su papel en la estructura de la planificación del territorio.

Se plantea que, la carretera local se debe insertar en el conjunto territorial de la comunidad y colabora en la consecución de los objetivos de la red global de carreteras que se pueden resumir en dos:

1.- Que se integre en el diseño de la red general, incluyendo la de gran capacidad y la del Estado vertebrando el territorio.

2.- Que se plantee como estrategia para fijar la población en el territorio, facilitando que la gran mayoría de los habitantes de cada región estén a un cierto tiempo de una vía de gran capacidad.

Se transmite la conveniencia de una visión "homogénea" de la red global de carreteras frente a una jerarquización viaria que al mismo tiempo tendría su correlato territorial.

Se aborda, como experiencia práctica de integración de las redes locales en las vías de gran capacidad, la construcción de una autovía, concebida en una dimensión territorial en la medida que, además de la autovía, se reforma simultáneamente un conjunto de carreteras locales, solo con un 10% más de presupuesto.

Esta estrategia de concebir y financiar conjuntamente toda la red, no la general por un lado y la local por otro, se ve como una vía de solución para las carreteras locales, si bien necesitaría de una concertación entre administraciones.

En segundo lugar se identifica el papel de la red local en los planes de ordenación del territorio según los extremos contenidos en las leyes y planes de O.T de cada CCAA y se indica que el sistema de comunicaciones, junto con la red de asentamientos y la red de espacios naturales, constituyen la estructura básica del territorio.

Se concluyó que los objetivos la red local en el conjunto del plan territorial deben ser:

- Soporte de relaciones y conexiones próximas, en la movilidad obligada.
- Soporte de transporte público interurbano.
- Valor posicional para localizaciones estratégicas.
- Soporte de la movilidad inducida.

Respecto al transporte público, la accesibilidad y la movilidad en áreas poco pobladas, se proponen estrategias y técnicas que contemplaban el transporte público como un factor de integración territorial ligado a la infraestructura viaria local.

Se argumenta que las propuestas se deben fundar en la puesta en marcha de un potente sistema de información que introduzca mejoras notables tanto en la gestión de la demanda (una demanda muy singular cuantitativa y especialmente dispersa) como en la explotación de la oferta con posibilidad de información y reacción en tiempo real y en función de la situación de la red y de los demandantes de servicios.

Se hace énfasis sobre la necesidad de reorganizar el transporte en áreas poco pobladas basándolo en una oferta mínima, en una oferta adicional importante previa demanda y en la coordinación de los distintos transportes públicos.

Por último se introduce la pertinencia de una nueva cultura viaria y patrimonial con otra manera de mirar la carretera y de leer el territorio. La carretera en todo su trazado entendida como patrimonio que la convierte en una obra singular. Se sostiene que entre los requerimientos de velocidad y de seguridad por un lado, y los del paisaje y del lugar por otro no hay una oposición irreductible, sino una dialéctica en la que siempre es posible una tesis conciliadora de los extremos aparentemente opuestos.

Se plantea también una visión integral del Ingeniero de Vías y Obras, que vaya más allá de su papel estrictamente técnico y asuma la función de "gestor de los intereses y esperanzas del mundo rural desde una posición de imparcialidad... haciendo frente a la apuesta de potenciarlo y defenderlo".

Por último se llama la atención sobre las condiciones de trabajo y de responsabilidad profesional de los ingenieros al servicio de las Administraciones Públicas Locales, propugnando que se enfatice su profesionalización.

SESIÓN IV
En la sesión dedicada a la presentación de experiencias comarcales de desarrollo se plantea la conveniencia de elegir, por parte de los ciudadanos, planificadores y responsables públicos, entre la estrategia de conservación, fortalecimiento y modernización de la identidad de los territorios, y de sus recursos locales, frente a una estrategia guiada por objetivos marcados desde fuera. No se trata de una actitud preservacionista frente a otra desarrollista cuanto en diferencias acerca del cómo, cuándo y para quien se produce el desarrollo.

Por otra parte, se sugiere que el planeamiento, proyecto y construcción de carreteras deben ser elaborados con vínculos de diálogo intensos con otras políticas sectoriales, especiales, sociales o económicas en un proceso lento y complejo de participación pública.

La ponencia sobre cartografía puso el énfasis en la identidad del territorio, desvelada por su reconocimiento cartográfico y llamó la atención sobre la necesidad de este instrumento si se desea programar un desarrollo desde las características específicas de cada territorio. La cartografía revela permanencias y cambios y, por tanto, es un instrumento imprescindible para decidir acerca del futuro.

Los casos de La Jacetania y las Hurdes ponen de manifiesto que la red local es imprescindible para el funcionamiento de gran parte de los territorios rurales y son presentadas como dos comarcas en las que la construcción de carreteras locales han constituido el instrumento de difusión de la accesibilidad a territorios multinucleados en numerosos y pequeños núcleos de población, permitiendo el acceso a equipamientos y servicios que evitan su despoblamiento así como el brote de actividades económicas ligadas a los recursos básicos. Se resalta el papel de la accesibilidad como motor del desarrollo y ventana abierta al futuro.

Por último se pone sobre la mesa el carácter irracional de pautas de movilidad y uso del territorio en las comarcas litorales: la altísima intensidad de flujos en viarios capilares por los agricultores intensivos y por el acceso de los urbanitas a las playas, los procesos de urbanización en torno a dichos viarios anulando su pretendida oferta al tráfico a través y el "vacío" de las grandes carreteras fuera de las horas punta de los fines de semana. Fenómenos espasmódicos que no tienen que ver con el desarrollo local sino con la destrucción del confort de los ciudadanos que los habitan y que implican deseconomías importantes si se hacen bien las cuentas.

La sesión termina con una discusión en torno a las cuestiones planteadas en la última ponencia dejando por un lado bien establecida la doble dirección de los efectos de las carreteras que difunden la accesibilidad por el territorio: primero, hacer posible la vida en ellos abriéndolos al progreso y segundo, fomentar procesos de suburbanización en el territorio rural deteriorando paralelamente sus valores naturales y dejando planteada la posibilidad de que los usuarios externos a la zona y que usan las carreteras locales de manera concentrada en el tiempo participen de manera importante en su financiación-

SESIÓN V (VISITA TÉCNICA)
Autovía - ambiental
Reparación de carreteras

SESIÓN VI
De la sesión sexta dedicada a los aspectos técnicos del proyecto, construcción y mantenimiento de las carreteras locales se pueden apuntar las siguientes conclusiones:

- Primero que en el futuro próximo, las vías locales deberán hacer frente de manera creciente a la necesidad, por motivos de ocio, turismo rural y de transporte, de establecer y gestionar vías ciclistas. En este sentido, es conveniente articular una política integral relativa a dichas vías, que incluya la definición de una red coherente de vías ciclistas y el establecimiento de criterios técnicos para su proyecto, construcción y explotación, con atención especial a los aspectos de construcción y conservación de firmes, y de seguridad de la circulación.
- Segundo que el reciclado de firmes es una técnica de creciente implantación en España, siendo de especial interés para las vías de baja intensidad de tráfico el reciclado in situ en frío, con cemento o con emulsión. Las ventajas de tipo ambiental, de reducción de transporte de materiales, y de tipo técnico y económico, hacen que esta tecnología sea de especial interés en estas carreteras. Esta técnica de reciclado precisa de una evaluación cuidadosa del firme existente, la definición adecuada de la adición que se va a utilizar y su porcentaje de empleo y la elección del tipo de ejecución adecuado, aspectos tratados ampliamente en este Symposium.

El rendimiento del reciclado in situ en frío (del orden de un km/día/carril), su favorable comparación económica con la superposición de un nuevo firme (precio total de ejecución del orden de un 20% - 30% inferior) y la existencia en España de un número importante y creciente de equipos de reciclado, debería propiciar un desarrollo importante de esta técnica en las vías de baja intensidad de tráfico.

- Tercero que la selección adecuada de los ligantes para la construcción de firmes es un tema de importancia fundamental para su durabilidad. En el Symposium se ha tratado con amplitud los criterios que deben tenerse en cuenta en la selección de emulsiones, según el tipo de aplicación, áridos a emplear, trazado y climatología, debiendo rechazarse totalmente la idea de una formulación - tipo de empleo universal.

SESIONES VII y VIII
La VII sesión de trabajo "La carretera local en Europa" persigue el doble objetivo de enriquecer los trabajos del Congreso con perspectivas y enfoques traídos de más allá de nuestras fronteras y de compartir con nosotros "buenas prácticas". La VIII y última sesión de trabajo presentó diversos documentos VYODEAL.

Desde una perspectiva comunitaria, los Fondos Estructurales de la Unión Europea reconocen la necesaria contribución de las carreteras regionales y locales a la cohesión económica y social de la Unión. Así, y durante el periodo 2000-2006, se prevé que un 9% del presupuesto total destinado al transporte vaya a parar a las redes regionales y locales.

Sin embargo, también cabe destacar que la falta de inclusión conceptual de estas redes en el actual marco de la "Red Transeuropea de Transporte" (TEN-T) limita su reconocimiento completo como infraestructuras garantes del actual nivel de desarrollo económico y social en Europa.

Se presentó "El contexto Europeo de las carreteras locales" (Documento VYODEAL 18), que sin duda va a ser interesante como documento de referencia. En él se destaca que es difícil de homogeneizar y que hay una importante falta de información (frente a la abundancia sobre la red principal): por ejemplo, sólo se ha encontrado información de la gestión de estas carreteras en el 27% de los países estudiados.

La situación por países: el 51% de los países tiene 3 niveles de carreteras, el 30% 2 niveles (estatal y municipal), el 14% 4 niveles, y el 5% 1 nivel. El documento presenta interesantes conclusiones sobre longitudes, inversiones y seguridad.

La experiencia danesa sobre seguridad se enmarcan en una estrategia diseñada por la Comisión de Seguridad Vial danesa que integra todas las partes y a través de la que se ha conseguido que los índices de seguridad vial en la red regional y local han mejorado notablemente, llegando a superar los existente en la red estatal.

Se sugieren diversos ejes de actuación:
1. Mejoras infraestructurales, identificando y tratando los "puntos negros" anualmente.
2. Auditorías de Seguridad Vial.
3. Campañas de comunicación ciudadana y de actuación comunitaria positiva dirigidos a grupos específicos o de riesgo.

En el ámbito de las medidas infraestructurales para la seguridad es presentó el documento Vyodeal 23 "Recomendaciones para la mejora de la seguridad vial" y tres documentos sobre lugares específicos de interés para la seguridad, el Documento Vyodeal 21 "Gestión de la seguridad vial en polígonos" y se presenta el documento Vyodeal 20 "Recomendaciones para la mejora de la seguridad en travesías" presentado en la sesión VI y el Documento Vyodeal 22 "Recomendaciones sobre contención de carreteras locales", cuatro documentos que apuntan e identifican problemas, criterios y guías de actuación de gran interés para el ingeniero de vías y obras.

De la experiencia Finlandesa se analizó con detalle la distribución de competencias entre las distintas Administraciones Públicas. A continuación, y a través de la presentación de interesantes casos, abordó las más relevantes prácticas de diseño y conservación de redes secundarias implementadas en su país con énfasis en su problemas específicos de accesibilidad de climatología y de tráficos forestales. Asimismo, presentó las conclusiones de dos documentos estratégicos preparados por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones finlandés:

1. Orientaciones para la red secundaria
2. Informe sobre el nivel básico de servicio en términos de movilidad y transporte del sistema viario y ferroviario

La experiencia de Portugal, enriqueció el debate con la presentación de los objetivos del Plan Nacional de Carreteras de Portugal, y la definición de los distintos niveles de servicio ofrecidos según la categoría de vía. También se hizo énfasis en la descripción de niveles de accesibilidad de su red secundaria y en la presentación de los criterios básicos y recomendaciones para su red municipal (coherencia, eficacia y planificación)

De Alemania se presentaron la distribución de competencias entre el Gobierno Federal alemán y los distintos Estados Federales y las perspectivas financieras del Plan Federal de Infraestructuras de Transportes.

José Mª de Ureña Francés
Director de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de la Universidad de Castilla-La Mancha
Ponente General del XVII Vyodeal

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